18.2.18 Boete-inspecteur (Procesrechtelijke aspecten van het bewijsrecht)

Uit dit onderzoek is naar voren gekomen dat er op tal van terreinen verschillen bestaan tussen de sfeer van de heffing en de sfeer van de boete, veelal veroorzaakt door de waarborgen van art. 6 EVRM. De procesrechtelijke verwevenheid tussen aanslag en boete is echter groot, zowel in de fase van het opleggen (denk aan de gelijktijdigheidseis en de gebruikelijke wijze van formaliseren op één aanslagbiljet) als in de bezwaar- en beroepsfase (denk aan de schakelbepaling en de gelijktijdige behandeling). Deze verwevenheid heeft aanzienlijke voordelen: de gelijktijdigheidseis biedt rechtszekerheid, de schakelbepaling biedt rechtsbescherming en een gezamenlijke procesgang is voor alle betrokkenen efficiënt. Nadelen zijn er ook, bijvoorbeeld op het terrein van het nemo tenetur-beginsel (denk aan de botsing tussen de informatieverplichtingen in de sfeer van de heffing en het zwijgrecht in de sfeer van de boete). In de literatuur is in dit verband wel geopperd om de procedures over de aanslag en de boete volledig los te koppelen. Dat lijkt mij geen goed idee. Het bestaan van afzonderlijke procedures zal weer nieuwe (formeelrechtelijke) problemen oproepen, wat de rechtsbescherming niet ten goede zal komen en niet efficiënter zal zijn. Bovendien laat de ontwikkeling in de rechtspraak zien dat de boete terecht steeds nadrukkelijk(er) wordt onderscheiden van de heffing.

Om een dergelijk onderscheid ook in de bestuurlijke voorfasen meer nadruk te geven, zou ik de wetgever willen aanbevelen om de figuur van de boete-inspecteur te heroverwegen. De figuur van de boete-inspecteur werd tijdens het wetgevingsproces dat heeft geleid tot het huidige boetestelsel voorgesteld. De boete-inspecteur is een afzonderlijke functionaris die zich niet bemoeit met de aanslagoplegging, maar alleen de boete oplegt. Uiteindelijk is de invoering destijds gesneuveld, voornamelijk vanwege de vrees voor onnodige bureaucratisering. Naar mijn inschatting is die vrees overtrokken. Bij het opleggen van een boete moet de inspecteur immers ook nu al een andere bril opzetten (al was het maar vanwege de afwijkende bewijslastverdeling en bewijsgradatie). Dat gaat in de praktijk niet altijd goed, met als gevolg dat een boete die op zichzelf volkomen terecht kan zijn, later moet worden vernietigd omdat de regels uit de boetesfeer niet goed zijn toegepast. De boete-inspecteur zou ervoor kunnen zorgen dat de waarborgen van art. 6 EVRM beter uit de verf komen en dat de van de sfeer van de heffing afwijkende voorschriften steeds nauwgezet worden nageleefd. Met behoud van de praktische voordelen van een gelijktijdige procedure, kan zo doende al in een vroeg stadium een scheiding ten aanzien van het feitenonderzoek en de vergaring en beoordeling van het bewijsmateriaal worden ingebouwd.